马蔡琛

当前我国城市发展已从增量扩张转向存量优化阶段，城市更新成为提升城市功能、改善人居环境、促进可持续发展的重要路径。自2021年以来，每年政府工作报告都会对城市更新行动提出明确要求，而强化财政政策和资金保障，是推动城市更新的重要条件。天津正以城市更新为抓手，推动空间重构、功能优化与活力再生。组织青年学者从财政政策支持，尤其是“资金—资产—资源”的财政资源大统筹视角探讨城市更新之路，对于提升人民福祉、提升城市功能、激发经济活力、促进产业转型升级、塑造城市特色等都具有重要的理论价值和现实意义。

从资金统筹角度来看，青年学者认为，创新运用财政政策的核心在于发挥财政资金的引导、撬动和保障作用，破解融资瓶颈，以提升城市更新效率与可持续性。第一，财政资金的引导作用。从中央层面，2025年4月，财政部、住房和城乡建设部组织开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动竞争性评审，天津市成功入选，未来三年将获得中央财政定额补助资金不超过12亿元；从地方层面，天津市探索建立市区联动的资金分担机制，既强化了市级统筹能力，又调动了区级积极性，确保资金精准投放，例如为支持天开高教科创园的高质量发展和区域城市更新，核心区每年安排4亿元专项资金，由市人民政府和南开区人民政府各负担50%。第二，金融工具的扩容增效。几位学者认为，应该推动金融机构创新产品和服务模式，提升城市更新的金融支持力度，例如，推动资产证券化与要素流动，通过产权流转、REITs等金融工具，促使沉淀资产转化为流动资本，有效提升融资能力与配置效率。第三，社会资本参与方面。为进一步构筑社会资本参与的保障机制、提升社会资本参与的强劲动力，青年学者从明确产权边界、构建风险共担机制、打造可持续收益模式等角度探索切实可行的实施方案。资金是城市更新的“血脉”，可考虑构建“财政资金+金融支持+社会资本”的资金统筹体系，通过财政资金的精准引导，激活金融资本和社会资本的乘数效应，形成多层次、可持续的资金循环机制。

从资产统筹角度来看，城市更新与创新城市建设的关键衔接点在于以资产盘活为纽带，通过创新机制盘活低效用地、闲置物业和绿色资源，实现空间更新的“物理变化”转化为资产的“价值变化”。从存量资产盘活的路径设计方面考虑，青年学者认为应构建“功能重塑—机制创新—价值循环”的体系。具体来说，资产盘活应通过精准的功能定位与业态重构，提升资产的内在价值，其核心目标是形成持续稳定的收益流，为城市更新与创新城市建设提供资金闭环，并将资产盘活形成的收益最终反哺于创新城市建设。此外，在完善存量资产盘活机制方面，还可以考虑建立资产盘活的分类分级管理，对基础设施类、商业载体类、工业厂房类等不同类型的存量资产，分别采用REITs试点、首店经济或夜间经济等新业态、“工业上楼”模式等不同的盘活方式，以实现资产价值最大化、风险可控化和效率最优化。同时，对存量资产盘活应建立动态监管机制，实时跟踪盘活进度与收益，及时掌握盘活进展，提升资产利用效率、降低资产贬值风险、增强风险防控能力。

从资源统筹角度来看，青年学者以自然资源价值转化为纽带，探讨通过制度创新激活资源要素的市场属性，以推动城市更新从资金消耗型转向价值创造型。在生态文明建设和“双碳”目标背景下，如何通过系统性整合水域、土地、绿地、矿坑等自然资源，实现生态修复、产业升级与空间再生的一体化推进，成为破解“城市病”、提升发展质量的核心议题。青年学者认为，自然资源价值转化的核心在于构建“资源—资产—资本—资金”循环转化机制。转化机制的第一要点是对城市更新范围内土地、水域、绿地、矿产、景观风貌等各类自然资源资产进行确权赋能，奠定资产化基础。其次，应考虑将自然资源资产或其使用权转化为可经营、可交易、可融资的优质资产和金融资本，以畅通资本化通道。最后，通过完善自然资源“租税费利金”体系为城市更新项目筹集建设资金，实现资金循环。

创新运用财政政策，是破解当前城市更新面临的资金、效率、可持续性等核心难题的关键钥匙。它不仅是解决“钱从哪里来”的问题，更是通过财政资金的“四两拨千斤”和“精准导航”，有效动员市场和社会力量，优化资源配置，创新更新模式，保障公共利益，最终推动城市更新朝着更加高效、包容、绿色、韧性和可持续的方向发展，实现城市的高质量发展和人民的高品质生活。几位青年学者分别从激活社会资本、盘活存量资产、转化自然资源等角度，认真回应了财税政策工具如何助力城市更新，探讨了天津市城市更新在精细化投入、多元化融资、政策协同、风险防范及价值长效转化等方面持续深化路径。同时，加强财政资源统筹以赋能城市更新，还需要从“资产—资金—资源”的三维角度深化财政资金绩效管理，建立城市更新全周期绩效评估体系，将评估结果与预算安排、政策支持直接挂钩，提升财政资金使用效能和城市更新效果，为超大城市更新贡献独具特色的“天津方案”。

（作者为南开大学经济学院教授、博士生导师，中国财政学会理事）

原文链接：http://epaper.tianjinwe.com/tjrb/html/2025-09/22/content_143088_2651149.htm

来源： 天津日报2025年9月22日06版

编辑：徐牧谣、田腾骧

审核：何志慧、孙景宇