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葛顺奇教授主持的国家社科重大课题——外商投资“负面清单”管理模式研究顺利结项
来源:系统管理员          时间:2018-07-05 17:41:24

外商投资“负面清关”管理模式研究,是葛顺奇教授2014年获得立项的社科重大课题。五个子课题主持人分别是冼国明教授、盛斌教授、蒋殿春教授、中国社科院世界经济与政治研究所的宋泓研究员、商务部政策研究室前副主任吴频、APEC研究中心罗伟副教授。

 

 

一、本课题的研究框架

1、国际背景研究:国际FDI规制现状与发展

2、别国经验借鉴:65个国家准入管理的经验总结

3、“清单”理论依据之一:外商对华投资开放度和绩效评估

4、“清单”理论依据之二:维护国家经济安全

5、中国管理政策的反思和变革:重构与“负面清单”相适应的管理体系

二、课题执行情况

(1)从内容上。本课题的实际执行情况,结构与内容和原计划基本一致。研究成果共计五章,270页,约25万字。附件6份。(2)从阶段性成果上。原计划发表阶段性成果6篇,实际在核心期刊发表论文19篇,重要报纸发表2篇,超过设定目标的300%多。另外,将部分研究成果提交了给商务部、发改委、中办等,得到了有关部门的肯定。

(3)初稿完成后,特邀上海社科院张幼文教授、南开大学佟家栋教授、复旦大学庄宗明教授、中国社科院李向阳教授、中国人民大学雷达教授、浙江大学黄先海教授、吉林大学李晓教授、武汉大学张斌教授、东南大学徐康宁教授、辽宁大学程伟教授、中国世界经济学会邵滨鸿秘书长、河南财经大学国贸学院张占东院长、新华社资深记者孙时联女士等专家学者,针对课题的初稿进行了深入交流,提出了许多专业性的指导意见,此后,经过半年时间的修改完善。

三、研究成果主要内容概述

(一)国际投资规制变化与中国的战略选择

目前,多边、统一、具有拘束力的国际投资规制尚未形成,影响跨国投资的条款分散于多个层次上。中国的“负面清单”管理模式,需要跟踪和借鉴当代最前沿的规制特征和发展趋势。鉴于此,报告首先系统总结了双边投资协定的变化趋势及其所涉及条款的实质内容。其次,分析了区域一体化协定中(包括区域内和区域外)所涉及的投资条款(报告表1.1、表1.2)。第三,总结了多边投资规制体系的特征(碎片化、 复杂化、高风险、多争端),以及未来的发展趋势:强调更高的标准(以TPP为例),涉及更宽泛的投资议题(竞争中立、透明度、环境和劳工标准、业绩要求、标准制定、知识产权)。最后,在总结中国参与的双边、区域投资协定的基础上,结合国际投资规制体系的变化,提出了我国参与国际投资体制的战略选择:一是积极推动双边和多边投资贸易协定谈判;二是审慎开放对待高标准自由化投资贸易条款;三是稳步推进国内体制机制改革;四是先行先试以确保国际规则国内化风险可控。

(二)“负面清单”国际管理模式的比较

(1)样本选择。世界大约有70个国家或地区实行负面清单管理制度,我们收集了65个。概括起来有三种模式:第一种东道国自主制定的负面清单(5个);第二种是以双边或多边投资协定附件形式存在的负面清单(16个);第三种“负面清单”并不是严格意义上的清单文本,禁止或限制外资进入的行业及限制措施散落于该国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、行业部门法规(42个)。

(2)行业分布。50个国家的产业限制分布是第一产业80项,第二产业181项,第三产业488项。聚焦于金融保险、国防军工、矿产资源、大众媒体、核能、电信通讯、航空运输、博彩、医疗医药、渔业、农业、房地产和教育(图1)。

 

 

(3)限制措施。实施“负面清单”管理模式的国家,除在清单内列明完全禁止投资的领域外,还对部分行业规定了一系列限制措施,包括:持股比例限制、审批许可、国籍要求、注册地要求、最低注册资本要求、本地成分要求、高管要求、业绩要求、国家安全审查、反垄断审查等。图2对65个国家“负面清单”中各类限制措施进行了排序。

 

 

欧美国家常用的控制外资的手段还包括国家安全审查、反垄断审查和环境审查。反垄断审查、环境审查等限制措施并不区分内外资,不是对外资的特别限制,所以该类限制措施实质上不属于“负面清单”范畴。

(4)限制原因。世界各国“负面清单”的法理基础包括:①一般例外,以保护人类、动植物生命健康以及自然资源为目的所采取的措施等;②安全例外,主要包括国家安全审查及关键基础设施保护等;③保留措施。发达国家的限制措施原因主要侧重于国防安全、经济安全、资源保护。

(三)负面清单的理论依据:基于FDI潜力和综合效应的评估

“负面清单”的最终目的是开放应该开放的部门,挖掘吸引外资的潜力。报告从产业开放度和外资绩效两个维度,探讨了建立“负面清单”的理论依据,通过评估FDI潜力和综合效应,为设立“负面清单”提供理论支撑。

我们选择OECD主要国家和金砖国家31个样本。通过计算1986—2016年FDI的流量和存量业绩指数,发现2016年中国的流量潜力值为2530亿美元,存量潜力值为3.73万亿美元,未来潜力巨大。

哪些部门不开放呢?报告采用总产值、固定资产投资、销售额为量化指标,在细分基础上测算了制造业、初始产业和服务业的开放度。总体上,第一产业、部分服务业开放度较低,中国利用FDI的产业分布,也呈现了这一特征(图3)。

 

 

扩大开放的效果如何?报告从经济规模、经济效率、经济贡献、科技发展、人力资源开发、环境保护6大指标,19个二级指标,构建了外资绩效指数。结果表明,外资企业的经济规模、经济贡献、人力资源开发和环保程度普遍高于内资。但科技发展方面,有10个行业的外资科技发展水平低于内资企业,经济效率41个工业行业中有31个行业的外资经济效率低于内资企业。总体而言,外资进入水平高的行业,综合绩效好。

(四)“负面清单”理论依据(二):维护国家经济安全


为什么不开放呢?维护国家经济安全是“负面清单”管理的重要理由。

报告首先界定了国家经济安全的定义,分别从外资规模、敏感部门、市场结构和技术安全四个维度,分析了外资对国家经济安全的具体表现和影响机制。对国际上有关国家安全的投资审查办法及该领域的政策发展也进行了总结。

外资对我国产业的控制力是衡量经济安全的核心。本文根据2013年统计数据,分析规模以上外商投资企业占我国工业企业的比例,分别从外资企业数、总资产、总产值、主营业务收入、出口额和就业6个方面,评估了外商投资企业对我国经济的总体影响力。
基于三级产业目录,在195个细分行业中,外资对我国的产业影响程度总体情况是:

(1)外资对我国产业不具影响力的行业85个,占43.6%;

(2)外资对我国产业具有一定影响力的行业87个,占44.6%;

(3)外资对我国产业具有重要影响力的行业9个,占4.6%;

(4)外资对我国产业具有控制力的行业5个,占2.6%;

(5)外资对我国产业拥有高度控制力的行业为0个。

基于4位产业细分(556个行业)的评估,影响力的产业分布基本等同于三级产业目录。

通过对比2006年和2013年的外资影响力,发现7年之后,外资的影响力在各个方面大大下降了。

报告认为,外商直接投资对我国总体的产业影响力是有限的,外资绝对控制的部门很少。虽然有些行业被外资控制,但每一个细分行业都存在数百家外资企业,市场结构非属完全垄断。从外资控制的细分行业看,也非属国家战略或敏感行业。所谓外资产业控制力过大,危及了国家经济安全的判断缺乏依据。

积极有效吸引外资仍是当今世界各国的主要政策目标,跨国并购是吸引外资的重要方式之一,主要发达国家依靠跨国并购(特别是服务业)吸引外资都占有较高比例。无论外国企业是以新建投资方式还是跨国并购方式进入,它们对东道国经济发展的影响并没有本质性差别。目前,我国以跨国并购方式吸引外资的比例远远低于其它国家,因此,促使生产要素的流动和有效配置,提高我国国际分工的水平和档次,依靠并购吸引外商直接投资仍应作为我国的长期目标。

积极的利用外资政策与对限制和加强对跨国并购的审查是不矛盾的。因此,在继续鼓励依靠并购方式吸引外商直接投资的同时,也应借鉴其它国家对跨国并购的规制经验,达到既有效利用外资,又兼顾防止外资进入敏感行业,危及国家经济安全,使跨国并购在一个安全有序的框架内进行。

报告通过比较世界主要国家的经济安全管理措施,认为美国的安全保护措施(CFIUS)是值得深入研究和借鉴的。

报告认为,国家经济安全本质上属于准入后监督措施,不应成为准入前限制措施的挡箭牌。

(五)中国外资管理模式的实践及影响

目前,我国的准入管理规制太多,政出多门:外商投资产业指导目录、西部目录、市场准入目录(草案)、自贸试验区负面清单目录、对主要国家BIT谈判的清单目录等。其相互冲突,导致滥用,影响了我国的对外开放。

国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见(国发〔2015〕55号),准入范围涉及15种安全类型、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的有关行业,这些准入范围难以界定,特别是服务业。在跨国公司全球布局、片段生产、优化价值链网路的情况下,任何国家都难以维持一个完整的产业链,清单条目过长,变化频次高。例如,2016年《草案》的市场准入负面清单中禁止类和限制类条目328项,细项1629项。自贸试验区的负面清单2013年以来,经历了四次修订,特别管理措施2017版仍保留15个门类、40个条目、95项特别管理措施。

总之,我国的负面清单,清单内容、使用范围、法理基础、限制措施、行业分类均与国外有所不同。总体上,清单过长,开放度较低,尤其是服务业领域;对内对外清单不统一;调整频率过高;行业分类标准与国际不接轨;缺乏实施细则。制定的科学的“负面清单”势在必行。

四、关于“负面清单”的政策建议

(1)建议我国的“负面清单”管理模式采取第二、第三种并行模式,就是国际协定+内外资一致的特定行业法规,也是大多数国家实行的模式。

(2)完善中国的外资基础性法律体系:包括:科学的负面清单;针对跨国并购的经济安全审查机制与措施;特殊行业内外资一致的法规与监管体系。废除过时的外资“三法”,也不需要“三法合一”的外资管理法。

(3)目前,对外资的准入管理较乱,政出多门,急需建立一个稳定、透明、统一、内外一致的“负面清单”,明确“负面清单”的效力高于其它准入管理措施。

(4)科学的“负面清单”,需要基于国际比较、理论依据、安全管理的支撑体系,由非利益相关者、独立的第三方制定。

(5)“负面清单”的本质是促进开放,安全管理是准入后的监管措施,不能把事后监管作为事前准入的借口。美国的“CFIUS”机制值得借鉴。

(6)“负面清单”解决的是准入问题,准入后的开业和经营在各个行业、各个层面广为存在的歧视性待遇,是当前影响FDI的重要瓶颈,应当依据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号),严格审查公平的竞争环境,废除、修改、完善一系列国内行业管理法规。