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盛斌:自贸区升级版该向何处发力
来源:经济学院          时间:2017-03-28 11:03:53

自贸区2.0版的升级规划应继续将制度创新作为中心任务,努力使自贸区成为推动中国深水区改革开放的旗手与促进区域经济发展的引擎。建设2.0版自贸区要设定更高目标、更高标准,并且将工作重心回归到开放发展问题上,同时切实加强法律保障制度建设。
  -第三批自贸区挂牌成立后,中国基本形成以“1+3+7”自贸区为骨架、东中西协调、陆海统筹的全方位和高水平区域开放新格局,并为加快实施“一带一路”战略提供重要支撑。
  中国自由贸易试验区(以下简称自贸区)是中国推进供给侧结构性改革、构建开放型经济新体制和实施新区域发展战略的重要途径与方式。2017年政府工作报告中将“推广上海等自贸区改革创新成果,新设七个自贸区”作为“积极扩大对外开放”的重要成果,将“高标准高水平建设11个自贸区,全面推广成熟经验”作为2017年的工作重点之一。如何使上海等已有的四个自贸区创新升级和新增七个自贸区建立发展,最终形成面向国际的自贸区网络,从而实现为政府治理立标杆、为国家开放试制度、为区域发展筑高地的战略使命,是中国自贸区再起航所面临的重要任务。
  成绩单
  2016年11月在上海自贸区建设三周年和广东、天津、福建自贸区建设一周年之际,商务部开展了对四个自贸区全面的第三方评估,而在此之前各自贸区也对其开展的工作比照总体方案进行了制度创新评估与市场反映评估。所有评估都充分肯定了习近平总书记所强调的自贸区“彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用”。
  首先,自贸区形成一整套自主和集成制度创新体系。
  第一是开放公平、安全高效的市场准入管理制度系统,其亮点主要包括:以准入前国民待遇和负面清单为核心的外商投资管理制度、以国际贸易单一窗口为核心的贸易便利化管理制度、以自由贸易账户分账核算体系为核心的金融创新及监管制度以及国际航运开放监管服务制度。
  第二是以“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)为重心的政府职能转变制度创新体系,其亮点主要包括:现代商事登记制度,即先照后证、多证合一、审批注册单一窗口、市场准入负面清单等。
  第三是与市场化、法制化、国际化营商环境相适应的法制保障制度,其亮点包括:调整国家层面上的法律法规;建立地方性司法保障及权益保护制度,如国际商事仲裁中心、知识产权法庭等;发展创新人才服务体系和国际人才流动通行制度,如人才“绿卡”制度、“双创”特区等。
  其次,自贸区形成三批面向全国的可复制、可推广的经验与案例。
  第一批是在上海自贸区试行一周年以后,商务部会同上海市和有关中央部门进行了阶段性总结,于2015年1月形成28项试点经验,以国务院文件的形式印发全国进行推广。
  第二批是2015年2月国务院成立自贸区工作部际联席会议制度后,在同年年底总结自贸区创新性强、市场主体受益多、反映好的做法,形成了8个“最佳实践案例”进行推广实施。
  第三批是2016年11月在国务院发展研究中心等第三方机构进行全面评估后,又形成19项可复制改革试点经验建议,并以国务院文件形式印发推广。
  最后,自贸区形成对接国家重大发展战略的政策举措。
  上海、广东、天津和福建自贸区遵照总体方案分别服务于对接长江经济带、粤港澳深度合作、京津冀协同发展、两岸经济合作国家重大区域发展战略。此外,作为实施“一带一路”战略的核心区或重要节点城市,四个自贸区都将推动“一带一路”建设作为重要内容,争作“一带一路”,特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。
  问题与挑战
  经过三年的创新建设,上海自贸区的精、广东自贸区的活、天津自贸区的实、福建自贸区的拼,都给市场留下了深刻印象,取得了预期的效果,获得了市场主体较好的反映。但是,自贸区的建设、发展与创新仍然面对一些困难与挑战。
  第一是开放程度还有待提高。以外资准入的负面清单为例,禁止投资、股权限制和数量型经营限制等限制程度较高的措施占比偏高,对一些服务业部门,如金融、交通运输、快递、教育、医疗、娱乐等行业的外资准入限制也较高。同时,当前负面清单中的各项特别管理措施缺乏明确的国家和地方层面的法律法规依据描述。
  第二是制度创新的实质程度和发挥效果情况需要进一步提高。目前各自贸区的制度创新中有相当的比重属于程序性的创新,比如简化程序、缩减时间等。而属于政策性或体制性的重要创新,例如国际贸易单一窗口、FT账户、人才流动制度等,数量较低,且在实际落地并发挥巨大市场效果上与预想相比仍有差距。
  第三是在政策制定与执行的协调、组织与沟通上各级政府之间的关系亟待优化。中央部委须进一步向自贸区放权,支持地方先行先试和自主创新,并加强中央层面在重要议题上的部际协调,推动解决由于协调问题而出现的自贸区总体方案未能实施落地的改革内容。
  自贸区2.0版
  目前,已经取得一定建设成效的四个自贸区均在制订2.0版的升级规划,继续将制度创新作为中心任务,努力成为推动中国深水区改革开放的旗手与促进区域经济发展的引擎。
  首先,建设2.0版自贸区要设定更高的目标。第一要为提升国家和区域全球价值链创造制度安排,着力构建自贸区的四种创新能力,即:研发、设计、品牌、总部管理能力;全球配置资源与管理要素流动性能力;全球产品供应链整合能力;与价值链高端相匹配的基础设施软硬件能力。第二要为提升国家治理体系与能力提供可复制、可推广经验,着力通过集成性改革创新,形成现代化国家政府对市场进行系统化有效管理的一整套体制,包括政策透明度机制、产权与契约机制、行政许可与市场事中事后监管机制等。第三要为适应全球商业新规则进行压力测试与为提升全球经济治理话语权提供动能,在试验基础上开展对实施国际贸易投资新规则的风险评估,从而确立保留合理监管权力的底线与红线,为国家在国际层面的谈判提供重要经验参考,并形成适应新规则改革的顶层设计。
  其次,建设2.0版的中国自贸区要设定更高的标准。第一是对标多边贸易规则,包括WTO多边贸易体制下达成或正在进行谈判的一系列多边或诸边协定,如《贸易便利化协定》、《国际服务贸易协定》等。第二是对标高水平区域贸易协定中的新商业规则,包括投资、知识产权、技术标准、竞争政策、环境、电子商务等。第三是对标高质量的国际营商环境,参考国际通行的对企业投资经营不同阶段的关键指标,对自贸区的综合营商环境进行数据搜集、实地调查、诊断分析和有针对性的改善提高。第四,对标全球其他高水平自贸区,借鉴我国香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等综合型自贸(港)区的有益经验和做法,在建设自贸区的离岸金融市场功能上,借鉴内外分离型中心(如纽约、东京)和分离渗透型中心(如新加坡)的模式与措施。
  第三,将中国自贸区的工作重心回归到开放发展问题上。将自贸区作为改革创新示范区是中国自贸区的一项特殊功能,而实现货物、服务、资本、人员的自由流动并促进竞争、效率与国际经济一体化是自贸区的最本质功能。四个自贸区在深化发展中应进一步在服务贸易和服务业开放、投资便利化、外资准入、离岸贸易与金融、跨境电子商务、资本项目自由化、商务自然人流动和深层次制度融合等方面实现更大胆的制度创新与改革。通过税收激励、构建交易平台、促进转口、联运和航运、发展人民币离岸业务等途径努力增强离岸功能,提高国际区位竞争力,使沿海自贸区能够成为在东亚乃至全球集聚高级生产要素和创造高附加值产出的平台。
  最后,中国自贸区要切实加强法律保障制度建设。调整国家层面的相关法律法规,加强地方层面立法自主权,建立司法保障和权益保护制度,特别是在知识产权、投资、争端解决和商事仲裁、竞争中立等方面,吸收国际有益经验与做法,跟上时代发展的潮流与趋势。这也为国际贸易投资新规则在国内进行风险与压力测试创造有利条件,将这些规则在自贸区内的实施作为国际承诺的过渡性安排,并及时总结中国利益与经验,为在未来多边或区域贸易协定谈判中提供策略与模式。
  自贸区新兵
  2016年8月,辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等七地获中央批准成为我国第三批自贸区,这标志着自贸区建设从试点探索阶段进入成熟发展的新航程。
  第三批自贸区一方面将尽快复制、推广已建立的四个自贸区的成熟经验、模式与做法,实现其“全国功能”的遍地开花;另一方面,又将更加结合这些省份的区位优势突出“地域特色”,实现对周边地区的联动与溢出效应。七个自贸区主要侧重中西部地区,兼顾东北地区和东部地区,分别对接“一带一路”、长江经济带、中部崛起、西部大开发、振兴东北老工业基地等国家重大区域发展战略。
  目前,这些新增自贸区已经完成上报总体方案,挂牌在即,并且在加快相关基础设施建设、招商引资和出台配套措施等工作。
  辽宁自贸区包括沈阳、大连、营口片区,重点打造高端装备制造基地和跨境电商综合试验区;浙江自贸区包括舟山和宁波片区,重点推动大宗商品贸易自由化,提升大宗商品全球配置能力;河南自贸区包括郑州、开封、洛阳片区,着力建设贯通南北、连接东西、服务于“一带一路”的现代综合交通枢纽和物流体系;湖北自贸区包括武汉、宜昌、襄樊片区,主要定位于承接产业转移以及发展高新技术产业;重庆自贸区以两江新区为主,发挥战略支点重要作用,推动保税物流园区转型升级,加大西部地区门户城市开放;四川自贸区包括成都和泸州片区,重点打造内陆开放型经济新高地,实现内陆与沿海沿边沿江协同开放;陕西自贸区包括西安、西咸、杨凌三个片区,聚焦探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式,并带动西部大开发。
  第三批自贸区挂牌成立后,中国基本形成以“1+3+7”自贸区为骨架、东中西协调、陆海统筹的全方位和高水平区域开放新格局,并为加快实施“一带一路”战略提供重要支撑。
(作者盛斌系教育部长江学者特聘教授、南开大学中国自由贸易试验区研究中心副主任)

(来源: 上海证券报 2017年3月28日12版)