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葛顺奇:科学制定外商投资“负面清单”
来源:经济学院          时间:2018-04-11 14:41:26

依据OECD主要国家和金砖五国等31个国家和地区的样本数据,计算1986—2016年FDI的流量和存量业绩指数,发现2016年中国的流量潜力值为2530亿美元,实际值为1360亿美元;存量潜力值为3.73万亿美元,实际值为1.25万亿美元。如何挖掘潜力,将潜力转化为实际投资,科学制定外商投资准入负面清单是首先需要解决的问题。

我国利用外资的特征

根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)2016年的调查,对于跨国公司的投资选择,中国仍然是最具吸引力的东道国。中国吸引FDI的现实表明,总体业绩优秀,FDI流入量世界第三,存量规模(1.35万亿美元)世界第二。但目前面临诸多挑战:一是国际投资开放度12.1%,在可比的31个样本国家中,仅仅高于日本,输入型FDI增长乏力。二是制造业FDI占比持续下滑,1997年占62%,2004年为71%,2015年是31%,2016年下降到28%。三是服务业FDI增长较快,但行业集中度高,房地产、租赁与商务、零售与批发、金融、物流约占80%。四是FDI输出大国对华投资较少,趋势下滑。美国一直是FDI输出大国,1996年中国吸引的FDI占美国FDI输出的4.08%,2006年占1.34%,2016年占0.8%。截至2015年底,中国位居美国对外直接投资存量的第11位,占德国FDI输出存量的第5位,法国的第11位,日本的第2位,英国的投资存量83%集中在欧洲和美洲。五是跨国并购规模偏低,2004年占0.5%,2014年为6.2%,2016年提高到15%。与之相比,2005—2015年跨国并购全球平均占比35.7%,同期中国“走出去”占比43%。

实施“负面清单”管理制度的国际经验 

基本模式。大约有70个国家和地区实行“负面清单”管理制度。概括起来有三种模式:第一种东道国自主制定的负面清单(5个);第二种是以双边或多边投资协定附件形式存在的负面清单(16个);第三种“负面清单”并不是严格意义上的清单文本,禁止或限制外资进入的行业及限制措施散落于该国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、行业部门法规(42个)。

行业发布。实施负面清单制度国家的产业限制分布是第一产业80项,第二产业181项,第三产业488项。聚焦于金融保险、国防军工、矿产资源、大众媒体、核能、电信通讯、航空运输、博彩、医疗医药、渔业、农业、房地产和教育。

限制措施。除在清单内列明完全禁止投资的领域外,还对部分行业规定了一系列限制措施,包括:持股比例限制、审批许可、国籍要求、注册地要求、最低注册资本要求、本地成分要求、高管要求、业绩要求、国家安全审查、反垄断审查等。

限制原因。世界各国“负面清单”的法理基础包括:一般例外,以保护人类、动植物生命健康以及自然资源为目的所采取的措施等;安全例外,主要包括国家安全审查及关键基础设施保护等;保留措施。发达国家的限制措施原因主要侧重于国防安全、经济安全、资源保护。

对比我国的“负面清单”,清单内容、使用范围、法理基础、限制措施、行业分类均与国外有所不同。总体上存在清单过长、开放度较低,尤其是服务业领域;对内对外清单不统一;调整频率过高;行业分类标准与国际不接轨;缺乏实施细则等。建议我国的“负面清单”管理模式采取第二、第三种并行模式,即国际协定+内外资一致的特定行业法规,这也是大多数国家实行的模式。

科学制定外商投资准入“负面清单”关乎FDI流入的规模和质量 

虽然我国的“负面清单”经历了4次精简,但特别管理措施2017版仍保留15个门类、40个条目、95项特别管理措施。2016年《草案》的市场准入负面清单中禁止类和限制类条目328项,细项1629项。且我国对外资的准入管理存在政出多门的情况,亟须建立一个稳定、透明、统一、内外一致的“负面清单”,并明确“负面清单”的效力高于其他准入管理措施。因此,2017年《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》中专门要求完善中国的外资基础性法律体系,这个体系包括:科学的“负面清单”;针对跨国并购的经济安全审查机制与措施;特殊行业内外资一致的法规与监管体系。

制定“负面清单”的最终目的是开放应该开放的部门。通过总产值、固定资产投资、销售额为量化指标,我们测算了制造业、初始产业和服务业的开放度,并进行了排序,服务业整体排列靠后。中国利用FDI的实际产业分布,也呈现了这一特征。该来的外资都来了,想来的外资不让来。这就是中国吸引外资具有潜力,但现实不容乐观的主要原因。

与此同时,“负面清单”的本质是促进开放,安全管理是准入后的监管措施,不能把事后监管作为事前准入的借口。“负面清单”是解决外商投资的准入问题,准入后国民待遇是关系外资的开业和经营问题。仅仅准入,不能经营,最终难以吸引跨国公司的投资。

(来源: 学习时报 2018年4月6日2版)